”Gör gott och var glad!” Så kan en ny kommunal chef sammanfatta uppgiften för sitt kontor. Det gäller att vårda varumärket och stå på tårna in i framtiden. Det kallas New Public Management men påminner starkt om fasoner långt före demokratins genombrott. En artikel om en rapport från Uppsala kommun och en bok om den svenska ämbetsmannastatens historia. Aftonbladet 9 januari 2017.
BYRÅKRATIN SKULLE MINSKA. Effektiviteten öka. Så var det sagt på 1980-talet, när marknadsmekanismer började introduceras inom det offentliga. Personalen vid statliga verk delades i två grupper, beställare och utförare, som skulle göra affärer med varandra. Kommuner i framkanten genomförde samma nyordning. Det kallades New Public Management.
1992 kom en ny kommunallag som skulle främja avreglering och lokalt inflytande. Det blev 248 paragrafer i stället för 86 och detaljerad kontroll av verksamheten. Med den nya målstyrningen följde ett chefsvälde efter mönster från det privata näringslivet. Samtidigt skyfflade staten över ansvaret för skolan och en rad sociala uppgifter till kommunerna utan att i motsvarande mån höja statsbidragen. Det skars ner i decentraliserade former.
Lars Nelander berättar i rapporten När kommunen blev en marknad hur det gick i Uppsala. Det är en historia om hur höga tjänstemän och konsulter tar över och demokratiska beslutsordningar skjuts åt sidan. Politikerna fjärmas från medborgarna och de anställda som gör det som ska göras, medan cheferna får lösa boliner och bygger sig företagsliknande domäner. Det funktionella står inte längre i centrum – endast det mätbara i målformulären betyder något – och med individuell lönesättning och tysthetskultur tynar det professionella samarbetet.
Processen fortsätter med bolagiseringar och privatiseringar och till sist går det inte längre att överblicka och samordna verksamheten.
Byråkratin växer och får en annan karaktär. Sakkunniga kommunala tjänstemän hamnar i skymundan för processcoacher och ledarämnen från bilindustrin.
Lars Nelander skildrar processen inifrån. Han var anställd av Uppsala kommun i 36 år, de sista åren som utredare och projektledare. Systematiken i dumheten når på slutet enastående höjder. En ny stadsdirektör avvecklar den interna, kollegiala debatten medan de anställda drillas i positivt tänkande. Nelanders chef, upphöjd till direktör, lanserar en ny devis för sitt kontor – ”Gör gott och var glad” – och medarbetarna sitter i ändlösa möten och konferenser för att utveckla ”en kultur där ledord som utmana, agera, ta plats, sätta dagordningen, stå på tå i frontlinjen och spana och uppmuntra till tidig aktivitet ska prägla vårt handlande”.[1]
Rapporten är knappt 70 sidor lång. Förhistorien är något längre. Rolf Å Gustafsson, professor emeritus i sociologi, ägnar den 500 sidor i boken Från ämbetsmannastat till välfärdsstat – en studie av svensk offentlig arbetsgivarpolitik. Han visar att New Public Management, det styrsystem Lars Nelander fått utstå, har starka drag av Old Public Management.
Affärsmekanismerna och chefsdiktaturen framstår som en seger för marknaden över politiken, men det centrala, påpekar Gustafsson, är något annat: politikens lösgörande ur demokratin. Riksdagen fråntas inflytande över statsorganen. Regeringen gör anspråk på samma höghetsrätt som en gång tillerkändes det kungliga majestätet.
Anslutningen till EU påskyndade processen, men det började redan på 1970-talet, hävdar Gustafsson. Regeringar av olika kulörer minimerade det mått av självständighet som sedan 1809 års författning tillkommit de fast anställda tjänstemännen. Det kollegiala beslutsfattandet löstes upp och befattningshavarna var inte längre under ämbetsansvar ansvariga inför medborgarna. De skulle kort och gott lyda sina chefer, vilka med individuell lönesättning och disciplinstraff kunde domptera sina personal.
Därmed var det mesta förberett för New Public Management, bolagiseringar och privatiseringar. De nya cheferna var direktörer, deras ämbetsmän lönearbetare och medborgarna kunder.
Landet tronar i sin förnyelse på minnen från fornstora dar. 2000-talets kollektiv av offentligt anställda underordnas samma husbondevälde som den icke ordinarie personalen i 1800-talets statsmakt. Vid förra sekelskiftet utgjorde denna kategori, i stor utsträckning kvinnor, nästan hälften av alla som arbetade i statsförvaltningen. De slet med rutingöromålen och flyttade runt mellan klent betalda, tillfälliga anställningar.
Sportler hette det förr, när de ordinarie tjänstemännen drygade ut sina löner med allehanda avgifter som allmänheten fick betala. Idag höjer läkaren som extraknäcker på privatkliniken sin inkomst med hjälp av patientavgifter och vårdvalets transfereringar från landstingskassan. Läraren som med generösa betyg främjar elevunderlaget kan samtidigt hoppas på tusenlappar extra på lönekontot.
Höga ämbetsmän engagerar sig på nytt i privata affärer, och entreprenadsystemet är tillbaka i stor skala. Det kallas numera konkurrensutsättning och offentlig-privat samverkan. När personliga lojaliteter samtidigt som förr skär genom regelverken kan följderna bli allvarliga. Rolf Å Gustafsson citerar statsvetaren Majvor Sjölund:
”Med dagens system, där regeringen utnämner och lönesätter generaldirektören, som i sin tur tillsätter och lönesätter sina närmaste chefer, som i sin tur tillsätter och lönesätter sina underordnade chefer, vilka i sin tur tillsätter och lönesätter sina medarbetare, finns det risk att det skapas kedjor av lojaliteter mellan chefer och mellan chefer och medarbetare … Det finns i detta system inga incitament för enskilda tjänstemän att säga nej när de ser osaklighet, maktmissbruk och fiffel i sin förvaltning.”[2]
Personalen på verket eller i kommunen får lära sig att tänka positivt i stället. Det gäller att vårda varumärket och stå på tå och spana efter kunderna.
Mikael Nyberg, Aftonbladet 9 januari 2017
När kommunen blev en marknad
Trettio år med New Public Management i Uppsala kommun
Lars Nelander
Arena Idé 2016
Från ämbetsmannastat till välfärdsstat
En studie av svensk offentlig arbetsgivarpolitik
Rolf Å Gustafsson
Daidalos 2016
Noter
[1] Lars Nelander: När kommunen blev en marknad. Trettio år med New Public Management i Uppsala kommun, Arena Idé 2016, s. 36ff.
[2] Rolf Å Gustafsson: Från ämbetsmannastat till välfärdsstat. En studie av svensk offentlig arbetsgivarpolitik, Daidalos 2016, s. 453.